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Letzte Woche ist die vom Juli 2011 datierende 270-seitige Studie des Max-Planck-Instituts für ausländisches und internationales Strafrecht mit dem Titel „Schutzlücken durch Wegfall der Vorratsdatenspeicherung? Eine Untersuchung zu Problemen der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung bei Fehlen gespeicherter Telekommunikationsverkehrsdaten“ veröffentlicht worden (pdf). Die Veröffentlichung zog vielfältige, konträre Bewertungen der Untersuchung nach sich. Noch niemand scheint sich aber im Einzelnen mit dem Inhalt der Studie auseinandergesetzt zu haben. Dies soll an dieser Stelle nachgeholt werden.

1. Die Sichtweise und Argumentation der Ermittler

Die Forscher haben für die Studie mit Polizeibeamten, Staatsanwälten und Richtern gesprochen, die beruflich mit der Verfolgung von Straftaten und der Abwehr von Gefahren befasst sind. Diese fordern die Wiedereinführung einer anlasslosen Erfassung aller Verbindungs-, Standort- und Internetzugangsdaten mit der Begründung, viele Straftaten seien auf andere Weise nicht aufklärbar. Diese Annahme wird erstens auf allgemeine gesellschaftliche Entwicklungen, zweitens auf Einzelfallschilderungen und drittens auf statistische Auswertungen gestützt.

1.1 Gesellschaftliche Entwicklungen

Die Veränderung des gesellschaftlichen Umfelds bewerten die Kriminologen wie folgt [S. 73/93]:

Betont wird in den im Wesentlichen gleich lautenden Begründungen, dass konspirativ vorgehende Tätergruppen sich zunehmend der neuen Informations-/Kommunikationstechnologien bedienten, ein Argument, das seit Ende der 1980er Jahre die Debatten um die mit Organisierter Kriminalität zusammenhängenden Risiken und Ermittlungsprobleme kennzeichnet, jedoch im Kern nichts anderes besagt, als dass Personen, die in kriminellen Netzwerken und illegalen Märkten operieren, das Mobiltelefon, das Internet, Verschlüsselungstechniken in der Übertragung von Daten, eben die moderne Infrastruktur der Kommunikation nutzen. Etwas Anderes wäre auch völlig überraschend. Dass der Drogenhandel im Kilobereich detailliert via E-Mail-Verkehr abgestimmt und Kinderpornografie über Chatrooms im Internet weiter gegeben werde, besagt deshalb nur, dass heute gerade im Zusammenhang mit auf wirtschaftlichen (und anders motivierten) Transaktionen beruhender Kriminalität zusätzliche Informationen entstehen, die für die Aufklärung genutzt werden können. Dass deshalb aber der Zugriff auf Verkehrsdaten der Telekommunikation oder auf die IP-Adressen für die Aufklärung von Straftaten unabdingbar sei, ist damit nicht gesagt.

Dass Straftäter heutzutage oftmals elektronisch statt wie früher mündlich oder postalisch kommunizieren, bedeutet also nicht, dass die Benutzung der Kommunikationsnetze total nachvollziehbar sein müsste, wie es auch bei der mündlichen und postalischen Kommunikation nie der Fall gewesen ist.

1.2 Fallbeispiele

Die beispielsweise vom Bundeskriminalamt oder der EU-Kommission als Beleg der angeblichen Erforderlichkeit einer Vorratsdatenspeicherung angeführten Einzelfälle beleuchten die Forscher ausführlich. Sie analysieren detailliert die Kriminalitätsfelder Softwarekriminalität, Netzkriminalität, Kinderpornografie, Tötungsdelikte, Grooming, Stalking, Bedrohung, Erpressung, organisierte Kriminalität und Fälle von „Enkeltricks“. Die Untersuchung führt zu dem Ergebnis, das keines der in diesen Bereichen genannten Einzelfallbeispiele Schutzlücken mangels Vorratsdatenspeicherung zu belegen vermag [S. 219/239]:

Die auf Einzelfälle gegründete Argumentation weist den Einzelfall als „typisch“ aus, ohne dass dies aber empirisch belegt oder belegbar wäre.

In der Tat sind Einzelfälle vornherein nicht geeignet, einen Schluss auf die Frage der Erforderlichkeit einer Vorratsdatenspeicherung zuzulassen: Wurde eine Straftat mithilfe von Vorratsdaten aufgeklärt, besagt dies nicht, dass die Aufklärung andernfalls misslungen wäre (trotz Abrechnungsdaten, auf besondere Anordnung gespeicherter Daten und anderer Ermittlungsansätze). Blieb eine Straftat hingegen nach erfolgloser Verkehrsdatenabfrage unaufgeklärt, besagt dies nicht, dass die gewünschten Verkehrsdaten zur Aufklärung der mutmaßlichen Straftat geführt hätten (und nicht bloß beispielsweise zu einer öffentlichen Telefonzelle, einer unregistrierten Handykarte oder einem offenen Internetzugang).

Einzig die befragten Richter räumten dies ein [S. 172/192]:

Sie weisen jedoch darauf hin, dass unbekannt bleibe, in welchen Fällen die gespeicherten Daten möglicherweise zum Ziel geführt hätten.

Das Forscherteam stellt klar, dass die bloße Verfügbarkeit von Daten noch keinen Schluss auf deren Erforderlichkeit zulässt [S. 66/86]:

Alleine aus dem Abfragezeitraum und, daran angelehnt, der Wahrscheinlichkeit des Datenverlustes, können mithin auch keine Schutzlücken hergeleitet werden.

Im Bereich des Austauschs von Missbrauchsdarstellungen über das Internet kritisieren die Forscher die Argumentation, durch Verfolgung solcher Fälle könnten Kinder vor Missbrauch geschützt werden [S. 94/114]:

Die Annahme eines (kausalen) Zusammenhangs zwischen dem Aufkommen an sexuellem Missbrauch von Kindern, Herstellung von Kinderpornografie und Verbreitung sowie Besitz von Kinderpornografie ist aber nicht begründet. Nachvollziehbare Untersuchungen, dass ein solcher Zusammenhang bestehen könnte, gibt es nicht. Vereinzelt wird in Lageberichten zur IuK Kriminalität bzw. in Auswertungen von Kinderpornografieverfahren darauf hingewiesen, dass ein laufender Missbrauch von Kindern habe beendet werden können. Für 2008 teilt das LKA Baden-Württemberg einen solchen Fall für Niedersachsen mit, bei einer Zahl von etwas mehr als 1000 initiierten Verfahren wegen der Verbreitung von Kinderpornografie. Dies heißt, dass sexueller Missbrauch in Verfahren wegen der Verbreitung von Kinderpornografie als Zufallsfund gelten kann, keineswegs geht es um eine quantitativ erhebliche oder Schutzlücken indizierende Zahl von Fällen (angesichts von knapp 11.000 registrierten Fällen des sexuellen Missbrauchs pro Jahr im Bundesgebiet).

Auch die Bedeutung von Großverfahren mit Bezeichnungen wie „Operation Landslide“, „Operation Pecunia“ oder „Operation Himmel“, bei denen Webserver-Vorratsdaten (access logs) für großflächige Ermittlungen genutzt werden, relativieren die Kriminologen [S. 94/114 ff.]:

Große und/oder international angelegte Operationen tragen zum Fallaufkommen wenig bei. Die Vorratsdatenspeicherung wird offensichtlich von vornherein nur begrenzt nützlich, da die Auswertung von Computern und Datenträgern häufig weitaus länger als 6 Monate dauert. […] Die eingangs vorgestellten Befunde lassen die Wahrscheinlichkeit, dass gerade über Volumenverfahren sexueller Missbrauch verhindert werden kann, als eher gering erscheinen. Dabei handelt es sich eher um Zufallsfunde, die auch bei sonstigen Ermittlungen auftreten dürften, wie die vorläufigen Ergebnisse der Niedersachsenstudie ausweisen.

Und abschließend [S. 222/242]:

Insbesondere gibt es bislang keinen Hinweis dafür, dass durch eine umfängliche Verfolgung aller Spuren, die auf das Herunterladen von Kinderpornografie hindeuten, sexueller Missbrauch über den Zufall hinaus verhindert werden kann.

Dieser Befund ist eine Breitseite gegen den Gesetzentwurf des Bundesjustizministeriums, demzufolge insbesondere zur Verfolgung des Austauschs von Missbrauchsdarstellungen im Internet die Identität aller Internetnutzer sieben Tage lang auf Vorrat gespeichert und dadurch eine anonyme Internetnutzung ohne Furcht vor Nachteilen weitgehend unmöglich gemacht werden soll.

Die Heranziehung von Einzelfällen zur Begründung der Erforderlichkeit einer Vorratsdatenspeicherung angeführten Einzelfälle kritisieren die Autoren an einer Stelle mit besonders klaren Worten [S. 106/126]:

Angesichts der Ermittlungsstände und Verfahrenserledigungen zu den durch das Bundeskriminalamt mitgeteilten und als Beleg für die Notwendigkeit der Vorratsdatenspeicherung gehandelten Tötungsdelikte handelt es sich hier ganz offensichtlich um ein jedenfalls folgenreiches Narrativ, das empirischen Grundlagen entbehrt, jedoch ein politisches Eigenleben entfalten sollte und konnte.

1.3 Zugriffsstatistiken von BKA, LKA und EU-Kommission

Aus den oben genannten Gründen taugen auch die Zugriffsstatistiken etwa des Bundeskriminalamts oder der EU-Kommission nicht zur Überprüfung der Erforderlichkeit einer Vorratsdatenspeicherung.

Zu den – schon vom AK Vorrat kritisierten – BKA-Zahlen schreibt das Max-Planck-Institut [S. 76/96]:

Auch die im Zusammenhang mit einer Anfrage im Bundestag von 2010 bekannt gewordenen Informationen aus Erhebungen des Bundeskriminalamts, die sich auf den Zeitraum zwischen März und September 2010 beziehen, sind für die Abschätzung der Auswirkungen des Wegfalls der Vorratsdatenspeicherung auf die Aufklärungsquoten nicht geeignet. Denn Bezugszahlen zu den in der Antwort genannten Abfragen, die erfolglos geblieben seien, sind nicht enthalten. Ferner ergeben sich keine Hinweise darauf, warum in einem Ermittlungsverfahren der einzige Schlüssel zur Aufklärung (bzw. zur Anklagefähigkeit) Verkehrsdaten gewesen sein sollen. Schließlich zeigt die Informationsaufbereitung, dass sich die Abfragen im Wesentlichen auf Bestandsdaten (hinter einer dynamischen IP-Adresse) und ganz überwiegend auf Verbreitung oder Besitz von Kinderpornografie beziehen, und dass der Zeitraum zwischen Nutzung einer dynamischen IP-Adresse und der Abfrage nicht bekannt sei.

Die mangelnde Aussagekraft des Evaluierungsberichts der EU-Kommission vom April 2011 wird – in Übereinstimmungen mit den Stellungnahmen etwa von European Digital Rights und Arbeitskreis Vorratsdatenspeicherung – besonders ausführlich kritisiert [S. 78/98]:

Tatsächlich sind die der Kommission vorliegenden und die Grundlage des Evaluationsberichts bildenden Informationen aus den Mitgliedsländern nicht für eine systematische Evaluation geeignet (obwohl der Zeitraum zwischen 2006 und 2010 durchaus ausreichend gewesen wäre, eine Datenerhebung vorzubereiten, die jedenfalls einfache Beschreibungen der Nutzung auf Vorrat gespeicherter Verkehrsdaten zugelassen hätte). Der Hinweis darauf, dass auf Vorrat gespeicherte Verkehrsdaten in der Europäischen Union jährlich millionenfach abgefragt und genutzt werden, zeigt, dass in den Datensätzen nicht zwischen dem Zugriff auf Verkehrsdaten, dem Zugriff auf eine Kombination zwischen Verkehrs- und Bestandsdaten (im Falle dynamischer IP-Adressen) und dem einfachen Zugriff auf Bestandsdaten unterschieden wird. Denn ein millionenfacher Zugriff kann sich nur dann ergeben, wenn die (einfache) Bestandsdatenabfrage eingeschlossen wird.

Und weiter [S. 133/153]:

Die Evaluation der Europäischen Kommission konnte sich allerdings wegen der fehlenden Differenzierung zwischen auf Vorrat gespeicherten und anderen Verkehrsdaten von vornherein nicht auf eine Bewertung der Vorratsdatenspeicherung beziehen. […] Die Evaluation enthält keine Aussage darüber, ob und inwieweit Vorratsdaten oder allgemeine Verkehrsdaten der Telekommunikation für Ermittlungen im Bereich schwerer Kriminalität Bedeutung haben. […] Die von den Mitgliedsländern übermittelten Statistiken lassen in keinem Fall eine Aussage darüber zu, ob und in welchem Ausmaß (allgemeine) Verkehrsdaten in strafrechtlichen Ermittlungsverfahren zur Aufklärung von Straftaten beigetragen haben (oder nicht). Die über die wenig aussagekräftigen Statistiken hinausgehenden Informationen und Fallberichte sind weitgehend nicht nachvollziehbar und deshalb als Grundlage für eine Evaluation nicht geeignet.

Letztlich wird der EU-Evaluierungsbericht mit den folgenden Worten verworfen [S. 131/151]:

Aus einer methodischen Perspektive ist der von der Kommission gewählte und dann realisierte Zugang für eine Evaluation nicht geeignet. […] Denn der Zugang war von vornherein nicht dazu geeignet, den Beitrag der Verkehrsdatenabfrage für den Erfolg von Ermittlungen zu beleuchten.

1.4 Alternative Begründungsansätze

Ein interessantes Argument der Ermittler geht dahin, Vorratsdaten komme eine „Filterfunktion“ zu, ohne welche eingriffsintensivere Ermittlungsinstrumente wie Telekommunikationsüberwachung oder Observation verstärkt eingesetzt werden müssten. Tatsächlich greifen solche Überwachungsmaßnahmen gegen konkret Tatverdächtige unvergleichlich weniger in Freiheitsrechte ein als eine Erfassung des Telekommunikationsverhaltens der gesamten unverdächtigen Bevölkerung. Die Ermittler beschränken ihre Vergleichsbetrachtung fälschlich auf Verkehrsdatenabfragen, anstatt die weit darüber hinaus reichende Eingriffstiefe einer verdachts- und unterschiedslosen Vorratsdatenspeicherung zu berücksichtigen.

Die Ermittler weisen weiter darauf hin, wegen der eingeschränkten Verfügbarkeit von Verkehrsdaten müssten sie sehr früh und ungezielt Auskünfte über Telekommunikationsdaten einholen. Um diesem Problem abzuhelfen, bedarf es keiner Vorratsdatenspeicherung, sondern lediglich der Einführung von Sicherungsanordnungen. Diese geben der Polizei die Möglichkeit, potenziell relevante Daten zunächst bei dem Anbieter sichern zu lassen, ohne sie zugleich herausverlangen zu müssen.

2. Die objektive Aufklärungsquote

Als aussagekräftigeren Indikator für die Frage der Erforderlichkeit einer anlasslosen Vorratsdatenspeicherung ziehen die Forscher – wie zuvor bereits mehrfach der Arbeitskreis Vorratsdatenspeicherung – die polizeiliche Kriminalstatistik und die darin verzeichnete Aufklärungsquote heran. Sie betrachten neben der durchschnittlichen Aufklärungsquote in den letzten Jahren auch die Zahlen für einzelne, in der Diskussion besonders häufig genannte Deliktsbereiche (Softwarekriminalität, Netzkriminalität, Kinderpornografie, Tötungsdelikte, Grooming, Stalking, Bedrohung, Erpressung, organisierte Kriminalität). Das Ergebnis ist immer gleich: Eine Auswirkung von Inkrafttreten und Außerkrafttreten des Gesetzes zur Vorratsdatenspeicherung auf die Aufklärungsquote ist in keinem Bereich erkennbar.

Beispielhaft kann die Untersuchung des Bereichs der Computerkriminalität genannt werden, zu dem es heißt [S. 86/106]:

Eine langfristige Betrachtung der Aufklärungsquoten lässt die in der Polizeilichen Kriminalstatistik gesondert ausgewiesene Computerkriminalität zu. Hier zeigt sich eine seit dem Jahr 2000 fallende Aufklärungsquote, wobei der Trend auch durch die Einführung der Vorratsdatenspeicherung 2008 nicht unterbrochen wird.

Zur Verbreitung von Kinderpornografie heißt es [S. 97/117]:

Die Aufklärungsquote bei dem Delikt der Verbreitung von Kinderpornografie verändert sich seit etwa 2003 wenig (Schaubild D-15). Auch die Entwicklung der Fallzahlen zeigt keinen erkennbaren Einfluss der Speicherung von Verkehrsdaten (bzw. die Rückgriffsmöglichkeiten auf Daten, die hinter einer dynamischen IP-Adresse stehen). […] Die allgemeinen Entwicklungen in der Registrierung von Fällen der Kinderpornografie und in den Aufklärungsquoten sprechen jedenfalls dafür, dass sich die Vorratsdatenspeicherung in der Generierung von Fällen der Kinderpornografie nicht ausgewirkt hat.

Diesen bereits vom Arbeitskreis Vorratsdatenspeicherung veröffentlichten Erkenntnissen fügt das Max-Planck-Institut nun zwei weitere Kontrollüberlegungen hinzu: Erstens der Vergleich mit einem Staat, in dem noch nie ohne Anlass auf Vorrat gespeichert wurde (Österreich), und zweitens der Vergleich mit einem Staat, in dem schon seit Jahren ohne Anlass auf Vorrat gespeichert wird (Schweiz).

Der Vergleich mit der Situation in Österreich führt zu dem Ergebnis, dass die Aufklärungsquote dort sogar noch etwas höher war als in Deutschland, wo 2008 und 2009 ein Gesetz zur Vorratsdatenspeicherung in Kraft war [S. 98/118]:

Die Aufklärungsquote entsprechender Fälle in Österreich unterscheidet sich zwischen 2005 und 2009 von der Aufklärungsquote in Deutschland nicht. Eher dürfte die Aufklärungsquote in Österreich nach der nachstehenden Grafik (in der Verbreitung und Besitz zusammengefasst sind) etwas höher als die deutsche Quote liegen.

Und der Vergleich zu der Situation in der Schweiz führt zu folgendem Ergebnis [S. 123/143]:

In der Schweiz ist seit etwa 10 Jahren eine Vorratsdatenspeicherung eingeführt, die so genannte „Randdaten“ der Telekommunikation umfasst. In der Schweiz wurde im Jahr 2009 erstmals eine bundesweite polizeiliche Kriminalstatistik vorgestellt. Aus ihr und aus der deutschen polizeilichen Kriminalstatistik folgen die Daten, die in Tabelle D-2 enthalten sind. Bei aller gebotenen Vorsicht, die unterschiedliche Deliktsdefinitionen, unterschiedliche Zählweisen etc. gebieten, lässt sich doch für die in der Tabelle enthaltenen Deliktsbereiche die Aussage treffen, dass die Aufklärungsquote in Deutschland in keinem Fall unter den für die Schweiz mitgeteilten Aufklärungsquoten liegt. Vielmehr liegen die Aufklärungsquoten teilweise deutlich höher. Dies gilt auch für solche Delikte, für die die besondere Bedeutung des Zugriffs auf Telekommunikationsverkehrsdaten hervorgehoben wird (also Computerbetrug, Verbreitung von Pornografie (einschließlich Kinderpornografie oder Drohung). Neuere Berichte aus der Schweiz heben im Übrigen nach wie vor besondere Ermittlungsprobleme in der Identifizierung von Tatverdächtigen und in der Beweissicherung auch bei der Vorratsdatenhaltung hervor, die mit der Verbreitung von effizienten Anonymisierungstechniken, der Nutzung öffentlicher WLAN-Netze, dem Cloud Computing und anderem zusammenhängen.

Schweizer Ermittler klagen also trotz Vorratsdatenspeicherung über die eingeschränkte Identifizierung von Tatverdächtigen und erzielen keine höhere Aufklärungsquote als deutsche Ermittler, denen keine anlasslos gesammelten Vorratsdaten zur Verfügung stehen.

Zusammenfassend führt der Bericht aus [S. 219/239]:

9. Die Untersuchung der deliktsspezifischen Aufklärungsquoten für den Zeitraum 1987 bis 2010 zeigt, dass sich der Wegfall der Vorratsdatenspeicherung nicht als Ursache für Bewegungen in der Aufklärungsquote abbilden lässt. Dies erklärt sich schon aus der großen Zahl polizeilich registrierter Fälle, der gegenüber die Abfrage von Verkehrsdaten nicht ins Gewicht fallen kann.

10. Die deliktsspezifischen Aufklärungsquoten in den Bereichen der Computerkriminalität sowie der so genannten Internetkriminalität geben ebenfalls keine Hinweise dafür her, dass durch die Phase der Vorratsdatenspeicherung Veränderungen in der Tendenz der Aufklärungsraten eingetreten wären.

11. Betrachtet man insbesondere das Jahr 2008, in dem Vorratsdaten grundsätzlich zur Verfügung standen, so kann für keinen der hier untersuchten Deliktsbereiche eine mit der Abfrage zusammenhängende Veränderung der Aufklärungsquote im Hinblick auf das Vorjahr oder den Folgejahren 2009/2010 beobachtet werden.

12. Im Vergleich der Aufklärungsquoten, die in Deutschland und in der Schweiz im Jahr 2009 erzielt worden sind, lassen sich keine Hinweise darauf ableiten, dass die in der Schweiz seit etwa 10 Jahren praktizierte Vorratsdatenspeicherung zu einer systematisch höheren Aufklärung geführt hätte.

13. Punktuelle Vergleiche zwischen Deutschland, Österreich und der Schweiz, also Länder, die gerade seit 2008 unterschiedliche rechtliche Grundlagen im Hinblick auf die Vorratsdatenspeicherung aufweisen (jedenfalls zeitweise), führen nicht zu dem Schluss, dass die systematische Sammlung und Speicherung von Verkehrsdaten bzw. deren Fehlen mit sichtbaren Unterschieden in der Sicherheitslage verbunden wären.

14. Auch nach der Beiziehung anderer Informationsquellen ergeben sich keine belastbaren Hinweise darauf, dass die Schutzmöglichkeiten durch den Wegfall der Vorratsdatenspeicherung reduziert worden wären.

Im Widerspruch zu diesen Feststellungen scheint eine andere Passage des Berichts zu stehen [S. 225/245]:

Die Feststellung potenzieller Schutzlücken kann nach alledem nicht abstrakt entlang einzelner Delikte oder Deliktsbereiche vorgenommen werden. Tatsächlich hängt dies maßgeblich von sechs Faktoren ab:

1. der Deliktsart,
2. der Datenart,
3. der konkreten Ermittlungssituation,
4. dem Einsatzziel,
5. dem zuständigen TK-Unternehmen/Provider,
6. dem Zeitablauf zwischen dem abfragerelevanten Kommunikationsgeschehen einerseits (tatbezogen oder bezogen auf die erhoffte ermittlungstaktische Erkenntnis) und dem Zeitpunkt der ersten Kenntniserlangung (häufig Zeitpunkt der Anzeigeerstattung); beide Zeitpunkte sind von den Behörden in der Regel nicht steuerbar.

Jeder einzelne der genannten Faktoren wie auch das Zusammentreffen von mehreren kann im Einzelfall zur Unerreichbarkeit von Verkehrsdaten und in der Folge auch zur Unaufklärbarkeit des Falles führen. Besonders häufig ist diese Konstellation derzeit im Bereich der IuK-Kriminalität festzustellen. Eine belastbare Quantifizierung ist derzeit freilich noch nicht möglich. Nach übereinstimmernden Angaben ist der Anteil jedenfalls als hoch einzuschätzen.

Der scheinbare Widerspruch löst sich möglicherweise dadurch auf, dass als Ursache dieser „Schutzlücke“ nicht das Ende der Vorratsdatenspeicherung genannt wird. Nichtsdestotrotz steht die Einschätzung, dass die Unerreichbarkeit von Verkehrsdaten „besonders häufig“ zur Unaufklärbarkeit von Netzkriminalität (IuK-Kriminalität) führe, im Widerspruch zu der Erkenntnis der Forscher, dass die Verfügbarkeit zusätzlicher Verkehrsdaten in den meisten Fällen an der späteren Einstellung des Ermittlungsverfahrens nichts ändert. Dass Netzkriminalität „besonders häufig“ unaufklärbar sei, ist ausgehend von der im Bericht selbst zitierten Kriminalstatistik nicht nachvollziehbar. Im Jahr 2010 und damit im Wesentlichen nach dem Ende der Vorratsdatenspeicherung wurde im Bereich der Internetkriminalität eine Aufklärungsquote von 71% erreicht. Damit waren im Internet begangene Straftaten ohne Vorratsdatenspeicherung deutlich häufiger aufzuklären als außerhalb des Internet begangene Straftaten (55%).

3. Erklärungsansätze für das Auseinanderfallen von Wahrnehmung und Wirklichkeit

Wie ist es zu erklären, dass Ermittler das Ende der anlasslosen Vorratsdatenspeicherung als massives Ermittlungshindernis wahrnehmen, während statistisch keine signifikante Auswirkung auf die Aufklärungsquote erkennbar ist? Der Forschungsbericht liefert einige Erklärungsansätze.

3.1 Geringe Relevanz

Zunächst einmal werden Vorratsdaten vergleichsweise selten benötigt [S. 120/140]:

Der Zugriff auf Vorratsdaten der Telekommunikation erfolgt lediglich in einer sehr kleinen Zahl von Verfahren.

Über 99% aller Aufklärungserfolge wurden ohne Rückgriff auf Vorratsdaten erzielt, hat der eco-Verband errechnet. Hinzu kommt: Wo Verkehrsdaten verfügbar sind, führen sie oftmals nicht zum Erfolg. In weniger als 20% der Fälle von Verkehrsdatenabfragen ist „in der Akte zu den jeweiligen Beschlüsse mindestens ein spezifischer Erfolg, wie z.B. die Ermittlung weiterer Täter, die Lokalisierung eines Täters, etc. verzeichnet“ [S. 65/85]. Die meisten Ermittlungsverfahren mit erfolgreicher Verkehrsdatenabfrage werden letztlich gleichwohl eingestellt.

Es ist möglich, dass eine anlasslose Vorratsdatenspeicherung in so wenigen Fällen weiter führt, dass sich die Aufklärungsquote insgesamt nicht messbar erhöht [S. 82/102]:

Nun schließt eine solche quantitative Betrachtung selbstverständlich nicht aus, dass Einzelfälle, wie die vom Innenminister Thüringens mitgeteilten Fälle, beobachtet werden können, in denen Verkehrsdaten (und speziell auf Vorrat gespeicherte Verkehrsdaten) zur Aufklärung eines einzelnen Falls beigetragen haben (oder hätten beitragen können). […] Allerdings wirken sich solche Einzelfälle nicht auf die Gesamttendenz in der Entwicklung der Aufklärungsquoten aus.

Es ist allerdings unsicher, ob eine Vorratsdatenspeicherung die Zahl der aufgeklärten Straftaten überhaupt (auch nur unwesentlich) steigert. Falls Vorratsdatenspeicherung tatsächlich vereinzelt Straftaten aufklären helfen sollte, stellt sich die Frage, ob es jede einzelne sonst unaufklärbare Straftat rechtfertigt, das Kommunikations- und Bewegungsverhalten der gesamten Bevölkerung zu erfassen, ohne jeden Anlass und ohne jeden messbaren Einfluss auf das Entdeckungsrisiko von Straftätern. Es liegt auf der Hand, dass diese Frage nach meiner Überzeugung klar zu verneinen ist. Und ich hoffe, dass dies auch der Europäische Gerichtshof bei der anstehenden Überprüfung der EU-Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung so sehen wird.

3.2 Verwechselung der Ursachen der Unaufklärbarkeit von Straftaten

Ermittlungen scheitern aus Sicht der Behörden immer wieder an Negativauskünften der Anbieter, was dem Ende der Vorratsdatenspeicherung zugeschrieben wird, während es tatsächlich auf anderen Ursachen beruht.

Die Studie nennt eine Vielzahl von Ermittlungshindernissen, die mit dem Ende der Vorratsdatenspeicherung nichts zu tun haben:

• Prepaid-Mobilfunkkarten würden auf falsche Namen oder Fantasienamen registriert [S. 148/168], so dass sich auch verfügbare Verkehrsdaten keinem Anschlussinhaber zuordnen lassen. Praktiker berichteten von Fällen, in denen die Polizei Registrierungsdaten unkritisch Glauben schenkte und dadurch Unschuldige „von weiteren, teilweise einschneidenden Maßnahmen wie Durchsuchungen betroffen waren“.
• Prepaid-Mobilfunkkarten würden über Tauschbörsen weitergereicht [S. 148/168].
• Es würden ausländische Mobilfunkkarten verwendet [S. 148/168].
• Es kämen öffentliche WLAN-Anschlüsse zum Einsatz.
• Bei dem Internetzugang über das UMTS-Netz sind IP-Adressen wegen Mehrfachnutzung ohne Portspeicherung regelmäßig nicht zuzuordnen.
• Es kommen SIM-Boxen zum Einsatz.
• Es könne „mehrere Wochen“ dauern, bis Telekommunikationsdaten aus dem Ausland geliefert werden [S. 150/170].
• Die gesetzlich vorgesehene Ausleitung laufend anfallender Verkehrsdaten in Echtzeit (§ 100g StPO) sei nur bei einem großen Festnetzanbieter möglich. Bei allen anderen Anbietern müsse man entweder eine Inhaltsüberwachung in Echtzeit (§ 100a StPO) beantragen oder bekomme, falls deren Voraussetzungen nicht vorliegen, überhaupt keine laufenden Verkehrsdaten. Eine Inhaltsüberwachung in Echtzeit sei zudem gegenwärtig überhaupt nur im Bereich der Telefonie möglich, nicht aber im Internetbereich.
• Telekommunikationsanbieter weigerten sich teilweise trotz vorhandener Daten, Auskünfte zur Gefahrenabwehr zu erteilen, etwa weil das im konkreten Fall einschlägige Landesgesetz nicht für den Telekommunikationsanbieter gelte, der seinen Sitz in einem anderen Bundesland hatte.
• Viele Unternehmen seien der Ansicht, nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts nicht mehr berechtigt zu sein, Inhaber dynamischer IP-Adressen zu identifizieren [S. 169/189], weil § 96 TKG in § 113 TKG nicht genannt wird.
• Ständige Ansprechpartner stellten die Telekommunikationsanbieter nur für Telekommunikations-Überwachungsanordnungen zur Verfügung. Für Datenanfragen seien andere Stellen zuständig, die zur Beantwortung bis zu 14 Tagen benötigten [S. 163/183].

Weitere Problemfelder sind zwar erst mit dem Ende der Vorratsdatenspeicherung (wieder) aufgetreten, ließen sich aber auch anders als durch eine neuerliche anlass- und wahllose Vorratsdatenspeicherung lösen:

• Die Durchführung einer Zielwahlsuche sei bei der Deutschen Telekom nicht mehr möglich, weil die entsprechende Technik mit Einführung der Vorratsdatenspeicherung abgebaut wurde [S. 156/176]. Die Telekom arbeitete bereits daran, eine Zielwahlsuche mit Abrechnungsdaten wieder zu ermöglichen [S. 179/199]. Es bedarf keiner Vorratsdatenspeicherung, um eine Zielwahlsuche mithilfe vorhandener Abrechnungsdaten zu ermöglichen.
• Die Prüfung und Erfüllung der gesetzlichen Anforderungen innerhalb der kurzen Speicherfristen bereite den Ermittlern erhebliche Schwierigkeiten [S. 166/186]. Die Unternehmen seien in Eilsituationen nicht mehr bereit, Daten einzufrieren, bis der erforderliche Beschluss vorliege [S. 168/188]. Diesen Problemen würde ein Quick-Freeze-Verfahren zur vorläufigen Sicherung vorhandener Verkehrsdaten abhelfen. Christian Rath von der taz warf BKA-Präsident Ziercke letzte Woche zurecht vor, mit seinen Maximalforderungen das in solchen Fällen erfolgversprechende Quick-Freeze-Verfahren zu verhindern und damit die Aufklärung von Straftaten zu erschweren.
• Die Speicherdauer variiere von Anbieter zu Anbieter erheblich. Die Ermittler fühlen sich der „Willkür der Unternehmen ausgesetzt“. Sogar das Max-Planck-Institut meint [S. 226/246]: „Insgesamt erscheint der gegenwärtig wieder aufgenommene Rückgriff auf abrechnungsrelevante Speichergrundsätze nicht unbedingt sachgerecht.“ Tatsächlich bedarf es zur Vereinheitlichung der Speicherfristen keiner Vorratsdatenspeicherung, sondern einer konsequenten Anwendung des Telekommunikationsgesetzes. Würde die Bundesnetzagentur dieses durchsetzen, würden abrechnungsirrelevanten Daten einheitlich sofort mit Verbindungsende gelöscht.
• Die Ermittler wissen nicht zuverlässig, welcher Anbieter wie lange welche Verkehrsdaten speichere. Änderungen der Speicherpraxis würden den Behörden nicht mitgeteilt. Die damit verbundene Unsicherheit scheint für die Ermittler nur schwer erträglich zu sein. In dieser Kritik besteht Einigkeit mit Bürgerrechtlern und Datenschützern: Die Anbieter müssen ihre Kunden endlich detailliert und aktuell darüber informieren, welche Verkehrsdaten sie wie lange aufbewahren. Darauf haben wir schon heute einen gesetzlichen Anspruch, den die Bundesnetzagentur aber nicht durchsetzt. Würde Transparenz bei der Speicherpraxis durchgesetzt, so wüssten auch die Ermittler Bescheid.

In der Summe machen die Forscher eine „Schutzlücke“ im Bereich der Netzkriminalität aus [S. 224/244]:

Speziell bei Ermittlungen mit Bezug auf das Internet kumulieren mehrere Aspekte: die besonders kurzen Speicherfristen bei IP-Adressen, unterschiedliche Rechtsauffassungen zwischen Ermittlern und Anbietern über den Rechtscharakter und die erforderlichen Voraussetzungen für die Zusammenführung von IP-Adresse und Bestandsdatum, sowie technische Lücken betreffend die Konfigurierung von Ports an Hotspots (Stichwort: IP-Sharing). Durch diese Umstände wird die Ermittlungsarbeit im Bereich der IuK-Kriminalität spürbar erschwert. Sinnbildlich hierfür steht das Zitat eines der Experten aus Baden-Württemberg, der die aktuelle Situation im Internet sehr plastisch mit Straßenverkehr ohne Kfz-Kennzeichen verglich. Die Interviews deuten übereinstimmend darauf hin, dass hier derzeit die wohl gravierendste Schutzlücke zu finden ist.

Gleichzeitig weisen die Autoren die Annahme zurück, gerade das Ende der Vorratsdatenspeicherung stelle die wesentliche Ursache dieser „Schutzlücke“ dar [S. 221/241]:

Danach erscheint die Fokussierung einer einzelnen Ermittlungsmaßnahme, hier der Abfrage von auf Vorrat gespeicherten Verkehrsdaten, auf der Grundlage empirischer Untersuchungen zu Ermittlungen und Strafverfahren im Bereich komplexer Kriminalität (vor allem organisierter Kriminalität), nicht plausibel.

3.3 Kontraproduktive Effekte

Leider nur kursorisch gehen die Forscher auf die Möglichkeit ein, dass die Unerheblichkeit einer Vorratsdatenspeicherung für die Aufklärungsquote darauf beruhen könnte, dass die Datenspeicherung zwar eine statistisch relevanten Zahl von Ermittlungsverfahren weiter führen könnte, dass sie die Aufklärung mindestens ebenso vieler anderer Straftaten aber unmöglich machen könnte. Solche kontraproduktiven Effekte einer Vorratsdatenspeicherung könnten eine weitere wichtige Erklärung für das Auseinanderfallen von wahrgenommener Nützlichkeit und messbarer Wirkungslosigkeit sein.

Nur einen kontraproduktiven Effekt sprechen die Forscher an [S. 72/92]:

Spektakuläre Mord- und Mordversuchsfälle, wie beispielsweise die Fälle Mannichl, Moshammer, Holzklotzwurf zeigen allerdings an, dass die Orientierung an Verkehrsdaten nicht nur zur Aufklärung nichts beitragen kann, sondern teilweise wohl auch dazu geeignet ist, die Ermittlungsressourcen in eine wenig ertragreiche Richtung zu lenken.

Eine Vorratsdatenspeicherung kann also dazu führen, dass wenig erfolgversprechende Massenverfahren oder Massenabfragen polizeiliche Arbeitskraft binden, die andernfalls zur gezielten und aussichtsreicheren Verfolgung schwerer Straftaten genutzt werden würde. Die mangelnden Ergebnisse der Funkzellenabfragen in Berlin verdeutlichen dies.

Ein zweiter kontraproduktiver Effekt wird nicht angesprochen: Entfällt durch eine Vorratsdatenspeicherung die Möglichkeit zur nicht rückverfolgbaren Erstattung von Strafanzeigen per Telefon, Fax, Internet oder E-Mail, so werden manche Straftaten schlicht nicht mehr angezeigt und können deswegen nicht mehr verfolgt werden. Beispielsweise dürften Strafanzeigen wegen Straftaten im eigenen Unternehmen oder auch wegen Kinderpornografie im Internet aus Furcht vor Nachteilen oftmals nur im Schutz der Anonymität erstattet werden.

Auch eine dritte kontraproduktive Wirkungsweise einer Vorratsdatenspeicherung lässt die Studie unerwähnt: Wenn Straftäter wegen eines Gesetzes zur Vorratsdatenspeicherung mit einer jederzeitigen Rückverfolgbarkeit rechnen müssen, weichen sie verstärkt auf andere Kommunikationskanäle aus (z.B. persönliche Kommunikation, wechselnde Telefonzellen, wechselnde unregistrierte SIM-Handykarten, wechselnde öffentliche WLAN-Internetzugänge, ausländische Anonymisierungsdienste). Weil solche anonymen Kommunikationskanäle selbst bei dringendem Verdacht einer schweren Straftat auf besondere Anordnung nicht mehr überwachbar sind, führt eine Vorratsdatenspeicherung letztlich zur Unaufklärbarkeit schwerer Straftaten. Nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Vorratsdatenspeicherung im Jahr 2008erklärten 46% der in einer Umfrage Befragten, sie wollten einen Anonymisierungsdienst einsetzen oder täten dies bereits. 25% wollten Internet-Cafés nutzen oder taten dies bereits.

Es liegt nun auf der Hand, dass die Ermittler solche schleichend eintretenden Strafverfolgungshinternisse kaum wahrnehmen und jedenfalls nicht der Vorratsdatenspeicherung als Ursache zuordnen können. Demgegenüber steht den Ermittlern sehr deutlich vor Augen, dass nach dem Ende der Vorratsdatenspeicherung plötzlich viel weniger Daten zu ihrer Verfügung stehen. Vor diesem Hintergrund erklärt sich, dass sich die Praktiker von einer Vorratsdatenspeicherung einen erheblichen Nutzen versprechen und sich nicht erklären können, weshalb unter dem Strich ein messbarer Nutzen tatsächlich nicht nachzuweisen ist.

Dass dem mangelnden Nettonutzen einer Vorratsdatenspeicherung schwere Nachteile gegenüber stehen, etwa weil sich potenzielle Täter und Opfer von Straftäter nicht mehr anonym bei Beratungsstellen informieren und helfen lassen können, soll an dieser Stelle nicht näher ausgeführt werden. Gegenstand des Forschungsberichts war nur die Frage nach etwaigen Schutzlücken durch das Ende der anlasslosen Vorratsspeicherung aller Verbindungsdaten, nicht aber die Frage nach Schutzlücken durch eine solche Vorratsdatenspeicherung.

4. Ergebnis

Im Ergebnis bestätigt der Forschungsbericht, dass das Ende der verdachts- und wahllosen Vorratsdatenspeicherung keinen erkennbaren Einfluss auf die Zahl der begangenen und den Anteil der aufgeklärten Straftaten hatte. Dies schließt zwar nicht aus, dass einzelne nun unaufklärbare Straftaten im Fall einer Vorratsdatenspeicherung hätten aufgeklärt werden können. Sicher ist dies aber nicht. Es ist umgekehrt auch möglich, dass eine Vorratsdatenspeicherung durch ihre kontraproduktiven Wirkungen die Verfolgung einer größeren Zahl von Straftaten vereitelt hätte.

Sicher ist einzig, dass sich etwaige positive und negative Effekte einer Vorratsdatenspeicherung in der Summe auf die Strafverfolgung nicht statistisch nachweisbar auswirken. Es ist ein Verdienst dieses Berichts, diese Feststellung durch einen Vergleich mit dem Ausland abgesichert zu haben. Ferner ist es von großem Wert, dass sich die Forscher mit den immer wieder angeführten Zahlen und Fallbeispielen von BKA, LKA und EU-Kommission im Einzelnen auseinandergesetzt und deren Irrelevanz für die Frage der Vorratsdatenspeicherung aufgezeigt haben.

Wünschenswert zu weiteren Erforschung der Sachlage wäre eine repräsentative Analyse von Ermittlungsverfahren vor, während und nach der Geltung des verfassungswidrigen Gesetzes zur Vorratsdatenspeicherung. Eine solche Auswertung verspricht weitere Erkenntnisse, welche die Unzufriedenheit der Ermittler weiter besänftigen könnten. Nach meinen Informationen arbeitet das Max-Planck-Institut bereits an einer Folgestudie, die genau in diese Richtung geht.

Ein weiteres Verdienst der Studie ist es, die Vielgestaltigkeit der Ursachen für die Unzufriedenheit der Ermittler aufgezeigt zu haben. Von dieser Unzufriedenheit wird äußerlich bislang nur die demonstrative Forderung nach einer neuerlichen Vorratsdatenspeicherung wahrgenommen, nicht aber die Kritik an einer ganzen Liste von Ermittlungshindernissen, die mit Vorratsdatenspeicherung nichts zu tun haben. Diese Hindernisse zu beseitigen, liegt in vielen Bereichen im gemeinsamen Interesse von Bürgerrechtlern und Ermittlern, etwa hinsichtlich der Forderung nach einer transparenten und einheitlicheren Löschpraxis der Anbieter.

Es wäre wünschenswert, dass die Politik aus der verminten Sackgasse der Vorratsdatenspeicherung herausfindet und Ermittler, Anbieter, Bundesnetzagentur und Bürgerrechtler an einen gemeinsamen Tisch bringt, um die in der Ermittlungspraxis tatsächlich auftretenden Probleme konstruktiv und im Konsens anzugehen. Vorschläge des Arbeitskreises Vorratsdatenspeicherung dazu liegen bereits auf dem Tisch (pdf).

Handlungsbedarf zeigt die Studie auch in anderer Richtung auf: Von Telefonzellen seien stets sehr weit zurückreichende Verbindungsdaten vorrätig, was mit dem Telekommunikationsgesetz nicht in Einklang stehen dürfte. Ferner soll es Anbieter geben, die dem Kundenwunsch nach Anonymisierung (Verkürzung) der gewählten Zielrufnummern nur auf dem Papier Rechnung tragen, tatsächlich die Verkehrsdaten aber weiterhin unverkürzt speichern. Schließlich ist es unbefriedigend, dass Polizei, Staatsanwälte und Richter nicht prüfen, ob heraus verlangte Daten überhaupt rechtmäßig gespeichert werden dürfen [S. 173/193]. Die Begründung, man habe von dem gewählten Tarif keine Kenntnis, greift bei in keinem Tarif abrechnungsrelevanten Daten nicht ein (z.B. IMEI-Gerätekennung, versuchte Verbindungen). Auch diese Probleme bedürfen einer Lösung.

Blog-Beitrag von Patrick – Dieser Beitrag gibt die persönliche Meinung des Autors wieder.